Um exemplo de atuação do Judiciário para os pequenos Municípios, a comparação com se procede em relação às autoridades da União é inevitável.
Prof. Dr. Fabio Pugliesi
Número do Processo : 1.0183.06.104707-6/001
Relator : EDUARDO ANDRADE
Data do Julgamento : 25/11/08
Data da Publicação : 09/01/09
Inteiro Teor :
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PEDIDO DE RESSARCIMENTO DE VALORES AO
ERÁRIO -COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AOS COFRES MUNICIPAIS, QUANTO À
IRREGULARIDADES APONTADAS NA EXORDIAL - RECURSO PARCIALMENTE
PROVIDO, PARA AFASTAR AS SANÇÕES ALCANÇADAS PELA PRESCRIÇÃO.-
Havendo provas de malversação do dinheiro público, com despesas
irregulares, bem como de comportamento negligente na gestão do
erário, em relação às irregularidades apontadas na exordial, deve
o requerido ser condenado ao ressarcimento ao erário, pelos
respectivos atos impugnados pelo Ministério Público.- Recurso
parcialmente provido, excluindo-se da sentença sanções imputadas
ao réu, atingidas pela prescrição.
APELAÇÃO CÍVEL N° 1.0183.06.104707-6/001 - COMARCA DE CONSELHEIRO
LAFAIETE - APELANTE(S): GERALDO LUCIO DE CARVALHO - APELADO(A)(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADO MINAS GERAIS - RELATOR: EXMO. SR. DES.
EDUARDO ANDRADE
ACÓRDÃO
Vistos etc., acorda, em Turma, a 1ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de
Justiça do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatório
de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas
taquigráficas, à unanimidade de votos, EM REJEITAR A PRELIMINAR
E DAR PROVIMENTO PARCIAL.
Belo Horizonte, 25 de novembro de 2008.
DES. EDUARDO ANDRADE - Relator
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
O SR. DES. EDUARDO ANDRADE:
VOTO
Trata-se de apelação interposta contra a sentença de f. 165-174,
proferida nos autos da 'Ação Civil Pública de Ressarcimento aos
Cofres Públicos por Ato de Improbidade Administrativa' ajuizada
pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face de
Geraldo Lúcio de Carvalho, ex-Prefeito do Município de
Itaverava/MG.
O douto Juiz a quo julgou procedente o pedido inicial, para
condenar o réu a restituir ao erário do Município de Itaverava a
importância de R$15.827,70, devidamente atualizada e corrigida
segundo os índices da Corregedoria Geral de Justiça, a partir de
novembro de 2003, com juros de mora de 1% ao mês, a partir da
citação.
O i. Sentenciante também aplicou as seguintes penalidades ao
suplicado: perda dos direitos políticos do réu, por 10 anos;
pagamento de multa civil, equivalente a três vezes o valor do dano
causado ao erário; proibição do requerido de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou créditos,
direta ou indiretamente, pelo prazo de 10 anos; indisponibilidade
de bens em seu nome, no intuito de assegurar eventual
ressarcimento.
Foram aviados embargos declaratórios, às f. 179-180, sendo os
mesmos rejeitados às f. 185-186.
Geraldo Lúcio de Carvalho interpôs recurso de apelação, às f. 188-
199, sustentando, em síntese, que: recebeu do Ministério da
Educação verba subvencionada para a garantia das escolas públicas
do ensino fundamental da cidade de Itaverava, através do convênio
43689/98, tendo procedido com as formalidades legais para a
contratação, com empresa privada, da aquisição de carteiras
escolares; o pagamento da importância de R$6.700,00 foi
efetivamente realizado, e o objeto do contrato cumprido, conforme
declaração emitida pela Diretora da Escola Estadual Conselheiro
Antão; a baixa da empresa 'Comercial GSS Ltda.-ME' ocorreu em data
anterior à entrega das carteiras escolares, não constando dos
autos que tal baixa se deu antes da contratação com o poder
público; não há, nos autos, prova da ocorrência do ato de
improbidade; não há provas de prejuízo para a municipalidade, e
sua omissão não se encontra revestida de má-fé ou corrupção; a
dosagem nas sanções foi inadequada.
Contra-razões apresentadas pelo Ministério Público, às f. 204-214,
pugnando pelo provimento parcial do recurso, em razão de
julgamento ultra petita.
Remetidos os autos à d. Procuradoria-Geral de Justiça, o ilustre
representante do Ministério Público, Dr. Geraldo de Faria Martins
da Costa, apresentou parecer às f. 221-224, opinando pela
reiteração dos argumentos postas nas contra-razões do presente
recurso.
Geraldo Lúcio de Carvalho manifestou-se, às f. 226-227, alegando
litispendência, tendo o Ministério Público repudiado tal alegação,
às f. 246-271.
Vieram-me novamente conclusos os autos.
Conheço do recurso, porque se encontram presentes os seus
pressupostos de admissibilidade.
PRELIMINAR - LITISPENDÊNCIA
Alegou o ora apelante, às f. 226-227, que o fato discutido nos
presentes autos já foi analisado no feito de nº 1.0183.05.084310-
5/001.
A meu juízo, data venia, não se há falar em litispendência.
Conforme iniciais juntadas aos autos pelo i. representante do
Ministério Público, às f. 246-271, vê-se que a exordial da
presente Ação Civil Pública cinge-se ao Convênio de nº 43.689/98,
firmado entre o ex-Prefeito do Município de Itavera e o Ministério
da Educação, não sendo a verba referente a esse convênio alvo de
restituição, nos autos da Ação Civil Pública de nº 0183.05.084310-
5.
Dessa forma, não se há falar em litispendência, pelo que REJEITO A
PRELIMINAR.
MÉRITO
No caso dos autos, o Ministério Público ajuizou a presente ação
civil pública, alegando a prática de atos de improbidade
administrativa por parte do ex-Prefeito do Município de Itaverava.
A meu juízo, rogata venia, não obstante o inconformismo do réu,
ora apelante, o conjunto das provas dos autos demonstra a
ocorrência de prejuízo direto ao erário, consubstanciado em
irregularidade administrativa apontada pelo Ministério Público
que, ao menos, pode ser imputadas à conduta omissiva do ex-
Prefeito, ora apelante, dando causa à responsabilidade pelo seu
ressarcimento, de forma a recompor o patrimônio público.
Especificamente, os documentos dos autos apontam irregularidade de
despesa pública, sem a devida comprovação de sua destinação
regular, não tendo o réu, ora apelante, desconstituído, de forma
satisfatória, aqueles apontamentos lastreados em vasta
documentação aportada nos autos.
Vejamos:
a) aos termos do Ofício de nº 21/03, de f. 14, o então Prefeito do
Município de Itaverava informou não possuir conhecimento acerca da
realização, pela administração pretérita, assumida pelo ora
apelante, do convênio de nº 43.689/98, já que não foi encontrado
registro de documentações a ele referentes no arquivo municipal;
b) conforme análise da Nota de Empenho Ordinário de nº 02212, de
f. 63, não há assinatura do beneficiário nem nota fiscal a
acompanhando. Ressalto, nesse ínterim, que cabe ao Prefeito do
Município manter os arquivos públicos em ordem;
c) não houve prestação de contas do convênio em pauta ao FNDE;
d) em juízo, inquirida como testemunha do Ministério Público, a
Diretora da Escola Estadual Conselheiro Adão, Srª. Ângela Maria
Gonçalves de Carvalho, informou, às f. 145-146:
"... que no início de fevereiro do ano de 1999 (...) teria
assumido a direção da escola (...), estando ocupando desde esta
época tal cargo; que (...) se recorda de ter solicitado ao
requerido, então Prefeito (...), algumas carteiras para a escola,
tendo sido atendida a sua solicitação; que (...) não se recorda de
tudo, sabendo apenas que o nome da empresa fornecedora das
carteiras seria representada por algumas siglas, iniciando com a
letra G..
(...) que (...) ocupava o cargo de Diretora da escola quando as
mencionadas carteiras lhes foram entregues; que (...), ao receber
as carteiras, não fez nenhuma verificação a nível de documentação
para comprovar se tais bens teriam sido adquiridos através do
convênio de nº 43.689/98 (...); que as carteiras foram entregues
na escola após a depoente estar ocupando o cargo de Diretora e não
sabe informar se tais carteiras teriam sido entregues em novembro
de 1998; que (...) não recebeu nenhuma nota fiscal junto com as
carteiras e nem tampouco firmou qualquer recibo relativo ao
recebimento das carteiras" (sic).
Vê-se, portanto, não obstante as demais irregularidades apontadas
pelo i. representante ministerial, como ausência de procedimento
licitatório ou de inexigibilidade de licitação a justificar a
compra das carteiras escolares para o Município de Itaperava, e
mesmo diante da alegação do apelante de que contratou com empresa
regularmente constituída, que não há elementos suficientes, prova
inequívoca, a agasalhar os argumentos do apelante, no sentido de
que as carteiras adquiridas com verba oriunda do convênio de nº
43.689/98 foram devidamente entregues à escola.
Conclui-se: a despesa pública acima analisada não foi comprovada
através de recibos ou de outros documentos hábeis a demonstrar a
prestação do serviço contratado, havendo, por conclusão lógica,
malversação do dinheiro público, em flagrante comportamento
negligente do apelante na gestão do Executivo. Em síntese, restam
ausentes as provas da relação do interesse público com os
apontamentos das despesas e gastos, ou correção daquelas despesas
ou do cumprimento do dever funcional.
Não há dúvida que, sendo o apelante o Chefe do Poder Executivo, a
repercussão da sua conduta contribui em maior grau para o
descrédito da Administração Pública, frustrando a própria
credibilidade dirigida pelo povo, através do voto popular.
Tem-se a restituição pleiteada na exordial como imposição lógica
pelas infrações cometidas.
Cabe aqui a lição de WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR:
"A Constituição de 1988 teve o mérito de inserir em seu texto uma
série de princípios e valores que, embora anteriormente
mencionados pela doutrina, ganharam a força de princípios
constitucionais norteadores das funções do Estado. Hoje, a exemplo
do que ocorre em outros sistemas jurídicos, é possível falar em
uma legalidade estrita, para fazer referência à exigência de lei
em sentido formal para a prática de determinados atos, e em
legalidade em sentido amplo, para abranger não só a lei, mas
também todos os valores e princípios que decorrem implícita ou
explicitamente da Constituição.
Dentre esses princípios está o da moralidade, a significar que a
atuação dos agentes públicos deve confrontar-se não apenas à lei
em sentido formal, mas também a determinados valores que se
colocam acima do direito positivo, como a idéia de honestidade,
boa-fé, lealdade, decoro, ética, no exercício da função pública."
(in Probidade administrativa. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, p. XIII)
Dessa forma, outra não poderia ser a conclusão do i. Juiz a quo,
senão pela condenação do apelante na restituição da importância de
R$15.827,70, razão pela qual a mantenho.
Por fim, vejo que não se há falar em sentença ultra petita, visto
que as sanções previstas no Art. 12, da Lei nº 8.429/92, decorrem
de conseqüência lógica do ato de improbidade administrativa.
Entretanto, ressalto a questão da prescrição no caso em tela.
O artigo 23, incisos I e II, da Lei 8.429/92, disciplinou a
prescrição por ato de improbidade, ocorrendo, pois, em cinco anos
após o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou de
função de confiança e, para os que exercem cargo ou emprego
efetivo, no mesmo prazo em que lei específica atribui para a
punição a faltas disciplinares.
Já o Art. 37, §5º, da Constituição da República, dispõe sobre a
imprescritibilidade das ações para ressarcimento de danos, in
verbis:
"Art. 37
(...) § 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para
ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que
causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento."
Resta claro, pois, que a prescrição estabelecida por lei só
ocorrerá nos casos das sanções disciplinares (primeira parte do
§5º, do Art. 37, da CF/88), e não para o ressarcimento dos danos
causados (segunda parte do aludido texto legal).
Celso Antônio Bandeira de Mello diz:
"Em caso de atos de improbidade administrativa, sem prejuízo da
ação penal cabível, o servidor ficará sujeito à suspensão dos
direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos
bens e ressarcimento do erário, na forma e gradação previstas em
lei (art. 37, § 4º), sendo imprescritível a ação de ressarcimento
por ilícitos praticados por qualquer agente que cause prejuízo ao
erário (art. 37, § 5º)."(Curso de Direito Administrativo, 13ª ed.,
p.263).
Da lição de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, in
'Improbidade Administrativa' (Lumen Iuris, 2002. p. 420):
"... é voz corrente que o art. 37, §5º, da Constituição dispõe
sobre o caráter imprescritível das pretensões a serem ajuizadas em
face de qualquer agente, servidor ou não, visando o ressarcimento
dos prejuízos causados ao erário. Como conseqüência, tem-seque,
somente as demais sanções previstas nos feixes do art. 12 da Lei
de Improbidade serão atingidas pela prescrição, não o
ressarcimento do dano (material ou moral), o qual poderá ser a
qualquer tempo perseguido. Por este motivo, nada impede que seja
utilizada a ação referida no art.17 da Lei nº 8.429/92, ou
qualquer outra dotada de eficácia similar, com o fim, único e
exclusivo, de demonstrar a prática do ato de improbidade e
perseguir a reparação do dano."
Já do escólio da ilustre Professora MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PIETRO, tem-se que "são, contudo, imprescritíveis, as ações de
ressarcimento por danos causados por agente público, seja ele
servidor público ou não, conforme o estabelece o artigo 37, § 5º,
da Constituição." ("Direito Administrativo", 14ª edição, São
Paulo, Atlas, 2002, p. 695).
O pedido inicial tem caráter condenatório. A ação civil pública
identifica e indica efetivo prejuízo a ser ressarcido ao erário.
Portanto, inquestionável que o artigo 37, § 5º, da Constituição
Federal, que estabelece a imprescritibilidade das ações de
ressarcimento, repele a incidência da prescrição qüinqüenal quanto
ao ressarcimento, restando, pois, quando às sanções
administrativas, a prescrição qüinqüenal, que in casu, configurouse,
como bem reconheceu o ilustre representante do Ministério
Público, em suas contra-razões recursais, visto que o feito foi
ajuizado somente em 2006, tendo ocorrido o término do mandato do
apelante em 2000.
Esse foi o meu entendimento, quando do julgamento do Agravo de
Instrumento de nº 1.0672.04.148760-0.001, do qual fui Relator. Na
mesma esteira, esta 1ª Câmara Cível assim se posicionou:
"EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - RESPONSABILIZAÇÃO DE AGENTE PÚBLICO
POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DEVER DE RESSARCIR -
IMPRESCRITIBILIDADE - SANÇÕES ADMINISTRATIVAS - PRESCRIÇÃO
QÜINQÜENAL - CONSTRIÇÃO DE BENS - POSSIBILIDADE. Responde pelo
prejuízo causado ao erário público o agente público que de
qualquer forma concorreu para o dano. A Comissão de licitação é
solidariamente responsável pelos atos irregulares que causem
prejuízo ao erário. As sanções se submetem à prescrição qüinqüenal
prevista no artigo 23, I, da lei 8.429/92. A pretensão de
ressarcimento é imprescritível. As questões cautelares devem ser
deferidas pelo julgador desde que possa extrair dos autos dois
pressupostos básicos: o perigo de dano na demora da prestação
jurisdicional, e a evidência de que exista o direito que assista à
parte requerente. A indisponibilidade de bens não é sanção, mas
meio de assegurar o resultado útil do processo." (APELAÇÃO CÍVEL
N° 1.0309.04.002338-9/001 - COMARCA DE INHAPIM - APELANTE(S): JAIR
VIEIRA CAMPOS E OUTRO(A)(S) PREFEITO MUN DOM CAVATI - APELADO(A)
(S): MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADO MINAS GERAIS - RELATORA: EXMª. SRª.
DESª. VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE). Julg. 13/02/07. Publ.
13/03/07).
Com tais considerações, nesses termos, DOU PARCIAL PROVIMENTO AO
RECURSO, para excluir da condenação imposta ao ora apelante as
sanções fixadas nos itens A.1, A.2 e A.3, constantes da parte
dispositiva da sentença, às f. 173-174, mantendo a condenação
referente ao ressarcimento de R$15.827,70 aos cofres municipais.
Custas recursais ex lege.
Votaram de acordo com o(a) Relator(a) os Desembargador(es):
GERALDO AUGUSTO e VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE.
SÚMULA : REJEITARAM A PRELIMINAR E DERAM PROVIMENTO PARCIAL.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0183.06.104707-6/001
